sábado, 3 de noviembre de 2007

Las medidas de política minera del gobierno peruano

LAS MEDIDAS DE POLITICA MINERA DEL GOBIERNO
La apuesta por un modelo basado en el sector extractivo

Grupo Propuesta Ciudadana – Área de Vigilancia

Las medidas tomadas por el gobierno en materia de política minera en los últimos meses muestran su decisión de impulsar las inversiones mineras “a cualquier precio”, para así alcanzar la meta de crecimiento económico – al ritmo de 6 ó 7% anual – establecida en el programa económico al 2011 y también asegurarse de los recursos fiscales para atender las crecientes demandas de una población que – en su mayoría - no recibe los beneficios del crecimiento económico de los últimos 6 años.

Las medidas a las que nos referimos son: la reducción y simplificación (D.S. Nº 014-2007-EM) de los trámites para el inicio de exploraciones mineras; la firma del contrato de estabilidad jurídica para el proyecto Majaz; la decisión de transferir el canon minero “de golpe” vendiendo la imagen de que ahora las regiones disponen de abundantes recursos para realizar inversiones para luchar contra la pobreza. A estas medidas se suman ahora el proyecto de Ley que declara de “interés nacional” a 20 proyectos mineros, el que plantea distribuir el dinero del canon directamente entre las familias que viven en los distritos productores, y el que recorta el Parque Nacional Bahuaja - Sonene a favor de la exploración y explotación potencial de hidrocarburos

¿Cuál es el propósito que motiva estas decisiones? ¿Cuál es el significado de estas medidas para el desarrollo económico y de la competitividad en las regiones del país? En este artículo nos enfocaremos en analizar el significado y las implicancias de estos proyectos de Ley.

1. La apuesta por las industrias extractivas: ¿imposición o anhelo de las regiones?

El mensaje que transmite el gobierno con el Proyecto de Ley (PL 1640) que declara de interés nacional a 20 proyectos mineros es muy claro[1]. Las inversiones en el sector extractivo, especialmente el minero, son una prioridad de gobierno, por tanto se llevaran adelante aunque para ello se tenga que “pasar por encima” de las poblaciones que reclaman el respecto de su derechos económicos, sociales y ambientales. En el contexto de altos precios de los minerales y el petróleo que atraviesa la economía mundial, las inversiones previstas para el periodo 2007 – 2010 en el sector extractivo alcanzan los 15 mil millones de dólares, según el BCRP.

El Perú es un país poseedor de importantes recursos minerales y gasíferos, pero también posee una enorme riqueza en biodiversidad y cultura. Su potencial minero es innegable y ahora que los precios internacionales están altos nos ofrece una oportunidad para el desarrollo del país. Sin embargo, de allí a sostener que el Perú es un país minero y que por tanto toda inversión minera debe realizarse sin restricción alguna hay mucha distancia.

El principal desafío del país y de las regiones es construir ventajas competitivas articulándose a los mercados externos e internos, que generen un desarrollo más inclusivo, diferente al vigente que produce crecimiento, muchas utilidades, pero poco empleo y excluye a una mayoría. El proceso de descentralización exige a los gobiernos regionales contribuir a este proceso, para lo cual deben elaborar sus planes de desarrollo concertado y sus planes de competitividad. Allí es donde las fuerzas sociales regionales – autoridades de gobierno, empresarios, organizaciones sociales – deberían definir si no lo han hecho ya las actividades económicas que consideran estratégicas para el desarrollo de su territorio.

Para ser sostenible la actividad minera no puede ni debe ser impuesta de manera autoritaria por el gobierno central – como se pretende ahora - con el argumento que dichos recursos “son de todos los peruanos”. Pensamos que debe ser promovida evaluando bien sus impactos sobre las demás actividades en especial la agropecuaria, principal sustento de las familias campesinas en los andes[2]. La experiencia de Tambo Grande ya nos dio una lección de los límites que encuentra esta la actividad en zonas con potencial productivo agrícola; en cambio, proyectos como Bayovar y Las Bambas promovidas con más tino, ofrecen una posibilidad interesante. El proyecto Majaz que pretende ser impuesto a las poblaciones locales, aparece como una experiencia fallida tanto por los desatinos de la empresa como del Estado en su papel de hacer cumplir los procedimientos establecidos por Ley[3].

El modelo económico que da primacía a las actividades extractivas también trae consigo otros riesgos en el plano de la macroeconomía, que vale señalar con claridad. En primer lugar, se observa la tendencia de una creciente dependencia del fisco de los ingresos – de naturaleza temporal – que generan estas industrias, en especial la minería. En segundo lugar, es la presencia de señales cada vez más claras de que la economía peruana esta adquiriendo la denominada “enfermedad holandesa”[4], es decir, la abundancia de dólares[5] produce un dólar barato que deteriora la competitividad de las exportaciones no primarias, lo cual producirá cierre de empresas y perdidas de empleo.

Las industrias extractivas representan actualmente casi el 70% del total de nuestras exportaciones[6], al mes de agosto del presente año aportan el 32% de los tributos internos y el 54% del impuesto a la renta total que recauda la SUNAT (ver gráfico adjunto). El rápido aumento del aporte fiscal de estas industrias – que se origina en el aumento extraordinario de los precios de los minerales y el petróleo – esta generando una suerte de ilusión óptica: la presión tributaria ha pasado de 13% al 16% del PBI sin mayor esfuerzo de la SUNAT, haciendo que el tema de la reforma tributaria haya desaparecido de la agenda pública; por otra parte, con la poca capacidad del estado para gestionar los gastos de inversión, se ha construido la (engañosa) idea de que vivimos una bonanza fiscal, al punto que ni siquiera podemos gastar el abundante dinero disponible. En medio de esta confusión los gremios empresariales han empezado a sugerir la disminución de la tasa del impuesto a la renta, eliminación del ITF, entre otros, lo cual nos parece inaceptable.

Aporte de las industrias extractivas a los ingresos fiscales:
tributos internos e impuesto a la renta
Fuente: Sunat
Elaboración: vigila Perú

Una manifestación de que el sector industrial no extractivo esta empezando a sufrir las consecuencias del modelo económico son los crecientes reclamos y críticas de la Sociedad Nacional de Industrias a la política del gobierno que ha permitido una brusca caída del precio del dólar que afecta directamente sus ingresos. Pero también a la sorpresiva como improvisada decisión del gobierno de reducir el arancel de 4,200 productos importados, entre ellos de 42 productos ligados a la cadenas del trigo, maíz, harina, lácteos y azúcar (de 20% a 9%), con el argumento de que dicha medida permitirá contrarrestar el aumento de los precios de los alimentos cuyo precio aumenta en el mercado internacional y por tanto en el nuestro, afectado la popularidad del presidente García. Lo peor de todo es que en un mercado oligopolizado como el peruano dicha disminución de los aranceles probablemente no se traduzca en menores precios al consumidor[7], con lo cual quiénes salen más perjudicados con la medida son los productores agrarios ya amenazados con la firma del TLC.

2. La distribución directa del Canon a las familias: ¿preocupación por los pobres o por las inversiones mineras?

Para comprender el verdadero sentido de esta medida debemos recordar una decisión anterior de acelerar la transferencia del canon minero entregándolo en una sola cuota, en el mes de junio (y no en 12 como antes)[8] supuestamente para que las municipalidades y gobiernos regionales “tengan como nunca en su historia recursos para invertir en la luchar contra la pobreza”, pero olvidando o ignorando las dificultades de estas entidades para gestionar estos recursos, lo que es de público conocimiento. Lo que se buscaba en realidad es reforzar la imagen de lo mucho que aporta la minería a favor de las regiones. Lo que se consiguió en la práctica es “ahogar” con dinero a los municipios productores de los departamentos con mayor producción minera (Ancash, Moquegua, Tacna) y luego criticarlos por su incapacidad para gestionar esos recursos, pero sin hacer nada para apoyarlos a fortalecer sus capacidades técnicas e institucionales[9].
En junio de este año, a propósito de esta problemática el Ministro Carranza[10] reconocía las inequidades en las transferencias de recursos del canon entre regiones y al interior de ellas. Además, reconocía la necesidad de modernizar el Sistema Nacional de Inversión Publica (SNIP) y del Sistema de Contrataciones y Adquisiciones, especialmente en el capitulo de obras para tener un sistema mucho más ágil que ayude la ejecución de las inversiones.
Sin embargo, las decisiones tomadas por el gobierno para descentralizar y flexibilizar el SNIP (y el CONSUCODE) aparecen como una secuencia medidas improvisadas inducidas por los exabruptos del presidente García[11], las cuales al parecer no están dando resultados. Las cifras de ejecución de las inversiones al primer semestre 2007 lo muestran: los gobiernos regionales tienen un avance del gasto comprometido de 19% del total presupuestado, y en las instituciones del Gobierno Central el avance es de 25%.

En la desesperación por las inversiones que no avanzan, la paralización del proyecto Majaz y por el aumento de los conflictos socioambientales en zonas donde se explotan recursos minerales[12], el gobierno plantea ahora la distribución directa del 35% del canon minero que reciben los municipios productores a las familias de su ámbito[13]. De este modo, argumenta el gobierno, "...se pretende mejorar la capacidad adquisitiva de las zonas donde opera la actividad minera y revertir así la percepción de que las ganancias de las empresas del rubro no se ven reflejadas en el bienestar del país". Con esta medida el Estado renuncia a su rol de liderar las reformas que mejoren la capacidad de gestión del Estado, para así asegurar que las rentas que genera la minería se conviertan en proyectos de impacto en el desarrollo local y regional.

Acelerar la distribución del canon y entregar dinero a las familias son ambas medidas que tienen un solo origen: la preocupación del gobierno por allanar el camino para las inversiones mineras. El supuesto que subyace a la medida de entregar dinero a las familias es que de ese modo estas dejaran de hacer oposición a la actividad minera, lo cual no deja de tener algún asidero. Sin embargo, los estudios realizados en el Perú muestran que la principal causa de los conflictos mineros es que la actividad minera afecta los derechos de acceso de los campesinos a los recursos naturales, en especial el agua para uso agropecuario[14]. Por tanto, nada asegura que la entrega de dinero vaya a apaciguar los conflictos sociales.

A primera vista, la medida no deja de ser atractiva porque brindaría a la gente el derecho de ejercer su libertad y decidir la mejor manera de utilizar dichos recursos. Sin embargo, en una sociedad donde se usó y abusó del asistencialismo clientelista una medida como esta puede caer en terreno contaminado. El dinero entregado probablemente vaya mayormente al consumo y no a la inversión, por tanto no ayuda a que la gente se esfuerce y desarrolle sus capacidades productivas para generar ingresos permanentes. Lo cual es lamentable, pues en el país existen numerosas experiencias de apoyo a la capacidad generadora de ingresos de las familias en el medio rural. Pero además, creará incentivos perversos haciendo de su administración sumamente complicada para las autoridades locales.

Por otra parte esta medida tiene un carácter centralista que no se condice con la descentralización que el gobierno dice impulsar. Primero porque atropella la autonomía de los gobiernos locales y la descentralización fiscal, si la Constitución establece que el canon forma parte de las rentas de las municipalidades, en consecuencia, su administración es competencia de dicha instancia de gobierno. Pero, contra este mandato, en lugar de apoyar a fortalecer la capacidad de gestión de las municipalidades, el gobierno central pretende despojarles de sus recursos para destinarlo a otro fin que no es la inversión, con lo cual también contraviene a la Ley. En segundo lugar, el gobierno central toma medidas improvisadas – como la transferencia del canon “de golpe” - que afectan el desempeño de las municipalidades y luego los acusa de no saber gastar los recursos transferidos, cuando está demostrado que el déficit de gestión de recursos de inversión es un problema que afecta a todos los niveles de gobierno, sino veamos lo que acontece con la compra de patrulleros, con el retraso en la ejecución de los proyectos del Programa Agua para Todos o con el proceso de reconstrucción en el Sur FORSUR. Para sorpresa de muchos, la revisión de las inequidades en la distribución del canon (entre regiones y al interior de las que reciben) es una medida urgente que ni el Congreso ni el Ejecutivo quieren tomar.

En suma, el camino que esta siguiendo el gobierno es riesgoso, por decir lo menos. Se pretende imponer una opción de desarrollo basado en la explotación de recursos minerales que beneficia a pocos en las regiones, sin considerar sus efectos negativos en la actividad agropecuaria local y en competitividad de otros sectores de la economía (a través del tipo de cambio). Vista en el mediano y largo plazo es una apuesta riesgosa porque nos hace dependientes de ingresos fiscales que no son previsibles, y pueden terminar debilitando el sector industrial. En el corto plazo parece tratarse de una suerte de compra de la “licencia social” con dinero ajeno, que se aleja del espíritu del desarrollo sostenible.

3. La distribución del 35%: alcances y limites de la medida

El Proyecto Ley 1702, enviado por el Ejecutivo al Congreso, plantea la modificación del Canon con el objetivo que las municipalidades distritales, donde se explota el recurso natural y que perciben recursos por canon minero, deberán efectuar transferencias directas del 35% respecto al monto total del canon minero, a favor de la población de sus jurisdicciones.

¿Quiénes son los beneficiados?, según la propuesta serán las familias que cumplen los requisitos y condiciones establecidos en el Reglamento de la presente Ley, que lo hará el Ministerio de Economía y Finanzas. Asimismo, señala que la transferencia no será mayor a S/ 6,000 soles anuales por familia, ni menor a los S/ 20 soles anuales. En el caso que no se cumple los limites, el dinero pasara a formar parte de un fondo intangible a cargo del municipio.

¿Cuáles son los alcances esta medida, en caso de que se concretara? Para responder a esta pregunta hemos construido el cuadro 1 considerando que la población beneficiada son las familias en situación de pobreza[15] La medida alcanzaría a unos 286 distritos en cuyos territorios hay explotación de recursos minerales y la cifra total comprometida – utilizando las cifras del 2007- sería de 570 millones de soles. El 37% de este monto (equivalente a 212 millones) se distribuiría entre las familias pobres de 8 distritos que más transferencias reciben, el 50% iría para las familias pobres de otros 89 distritos con ingresos medios (ver cuadro 1). Quedaría sólo el 12% de ese monto para los 189 distritos restantes.

En suma, el 88% del monto total indicado beneficiaría a las familias pobres de 97 distritos donde las transferencias del canon son importantes (mayor a las transferencias del Programa Juntos). En contraste, en los restantes 189 distritos productores, el monto distribuido será muy pequeño como lo veremos luego. Este es un indicador de que la inequidad en la distribución del canon se reproduciría también en la distribución directa a las familias.

Cuadro 1
Distritos beneficiados con el “Programa de Transferencias Directas” de canon a las familias pobres, según departamento y monto anual.

Juntos: S/ 1,200 anual

Una manifestación de lo señalado es que solo el 17% de las familias beneficiadas (equivalente a 122 mil familias) recibiría más de S/ 1,200 soles al año. En el otro extremo, el 52% de los beneficiados (equivalente a 354 mil familias) no recibirían transferencias inmediatas, debido a que el monto resultante es menor a S/ 20 soles anuales. Por su parte, el 30% de las familias restante recibiría un promedio de 330 soles al año. Ver cuadro 2.

Cuadro 2
Familias pobres beneficiadas con el “Programa de Transferencias Directas” de canon a las familias pobres, según departamento y monto anual.


Juntos: S/ 1,200 anual

¿Cuáles son los montos potencialmente transferibles en cada uno de los grupos de municipalidades consideradas? Para responder a esta pregunta las municipalidades productoras han sido clasificadas según cuatro rangos de ingresos, tomando como referencia el tope anual establecido por el proyecto de Ley y el monto anual que reciben las familias beneficiadas con el programa JUNTOS. Para calcular las cifras del cuadro 3 asumimos que las transferencias beneficiarán solamente a las familias en situación de pobreza. Las principales conclusiones que se derivan del cuadro son:

El monto promedio por familia en los 8 distritos ubicados en el rango más alto (más de 6,000 soles al año) sería de 37 mil soles por año. El limite superior es de 91 mil soles (Tacna) y el inferior de 17 mil soles (Moquegua)

El monto promedio por familia en los 89 distritos del rango intermedio (1,200 a 6,000 soles) sería de 2,628 soles al año.

En los rangos tercero y cuarto, donde se ubican la mayor parte de distritos (189), el monto promedio es de 433 y 4 soles al año, respectivamente.

Las cifras descritas permiten una primera conclusión. Que la medida permitiría ingresos entre 1,200 y 6,000 soles solamente en 97 distritos que representan el 34% del total de distritos productores. En el resto los recursos disponibles son muy pequeños, al punto que en 39 municipalidades prácticamente la transferencia no procede porque el monto resultante es menor a 20 soles al año. ¿Cómo piensa el gobierno central resolver esta situación, ya que se necesitaría mas de 5 años para alcanzar el límite mínimo de S/ 20 soles al año para hacer efectiva la transferencia?.

Juntos: S/ 1,200 anualEn los departamentos de Ancash, Moquegua y Tacna, el monto resultante de aplicar el 35% resulta mucho mayor al que demandará la distribución a las familias pobres. Dicho excedente pasaría a formar parte de un Fondo previsto por Ley, el cual en pocos años alcanzará montos importantes.

Cuadro 3
Transferencia promedio por familia pobre. Por departamento y según rangos de ingresos por transferir al año.
En soles


Juntos: S/ 1,200 anual

En los 3 municipios productores con las mayores transferencias de canon al primer semestre 2007 que son San Marcos (Ancash), Ilabaya (Tacna) y Torata (Moquegua), cumpliendo con transferirse los S/ 6,000 anuales por familia, sólo se utilizaría una mínima parte del dinero disponible (entre 4% y 15%), la mayor parte va como excedente, el cual alcanza la suma más alta en San Marcos (62 millones de soles) Ver cuadro 4.

Cuadro 4
Duración del fondo de los tres municipios con mayores transferencias de canon minero, al primer semestre 2007


Balance y propuestas:

- Las medidas del gobierno muestran que el desarrollo de la industria extractiva, especialmente el de la minería es una prioridad para alcanzar sus metas de crecimiento económico y gasto social. En ese sentido busca consolidar un nuevo ordenamiento jurídico que facilite las inversiones mineras y de hidrocarburos, a costa de relajar las exigencias de las normas ambientales y de la participación ciudadana en el proceso de aprobación de las concesiones mineras y los EIA.

- El Perú tiene un gran potencial minero, por lo que esta actividad debe desarrollarse y contribuir al desarrollo regional y nacional. Pero también hay otras actividades con gran potencial competitivo como el turismo, la agroexportación, la industria textil, entre otros, que merecen prioridad. El gobierno nacional (y los gobiernos regionales) debería promover la elaboración de un plan nacional de ordenamiento territorial con la finalidad de establecer las posibilidades y limites de la actividad extractiva en las regiones del país. Este es un paso indispensable para que las regiones establezcan sus planes de desarrollo y de competitividad territorial

- Para concretar la tarea anterior el gobierno debe implementar sin más dilación el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, CEPLAN, organismo que incluso cuenta con presupuesto, pero el Ejecutivo lo tiene paralizado. La creación de la Autoridad Ambiental Autónoma es otra decisión impostergable para que el Estado se encargue realmente de supervisar el cumplimiento de las normas ambientales.

- Cada región tiene el derecho de discutir y definir el rol que le asigna a la minería en su proceso de desarrollo, a los pueblos les asiste el derecho a elegir el modo de vida que desean para si y sus hijos. Por ello, la actitud del gobierno de acelerar las inversiones mineras de manera autoritaria, incluso en zonas donde la gente vive de la actividad agropecuaria, con el argumento de que se trata de proyectos de “interés nacional” es inaceptable. Esta manera de proceder es contraproducente al objetivo de promover una minería del siglo 21, que dialogue y concerte con las poblaciones locales, que armonice y articule con sus actividades económicas. El desafío del Perú y sus regiones es como logramos que esta industria produzca mayores eslabonamientos productivos y se realice asegurando estándares internacionales en materia de cuidado del medio ambiente y de responsabilidad social, especialmente en cuanto al respeto de los derechos de las comunidades y poblaciones de su entorno.

- La distribución directa del canon a las familias es una medida apresurada que no resuelve el problema de fondo. Si lo que se busca es demostrar que las actividades extractivas contribuyen al desarrollo local y regional, necesitamos medidas que den un verdadero impulso a la capacidad de gestión de las municipalidades y los gobiernos regionales. El principal reto actual es optimizar el uso del canon. En ese sentido, con mirada de mediano y largo plazo, se debe evaluar la posibilidad de constituir: fondos de inversión, fondo de estabilización, fondo de compensación, incluso fondos para realizar transferencias intergeneracionales. Esta tarea compete a las municipalidades y gobiernos regionales, al Congreso de la República, pero debe ser liderada por el gobierno nacional.

- Es indispensable que los gobiernos locales, especialmente los municipios productores, expresen su opinión informada sobre esta medida que los afecta directamente. Ellos más que nadie deben conocer a cabalidad las implicancias de esta medida para su autonomía y para su propia gestión.

- De concretarse, la distribución directa del Canon tendrá poco alcance. Las familias pobres de 8 distritos podrían recibir los 6,000 soles establecido como tope por la propuesta de Ley. En otros 89 distritos recibirían un promedio de 2,628 soles por año. Pero lo más saltante es que en el primer grupo de municipalidades la mayor parte del dinero – como excedente - irá a parar a un Fondo que seguirá en el Banco de la Nación. Para los distritos de San Marcos, Ilabaya y Torata, el fondo del primer año bordearía los 120 millones de soles.

Epifanio Baca
Nilton Quiñones
Gustavo Avila

Fuente:
http://www.participaperu.org.pe/apc-aa/archivos-aa/b2438d4bae46ccd9f1390a2ae8b0ad25/nia_8.htm

[1] El proyecto de Ley 1640 además de declarar de interés nacional dichos proyectos, deja abierta la posibilidad de incluir otros proyectos mineros a través de un decreto supremo.
[2] El Convenio 169 con la OIT, que el Estado Peruano ha ratificado, en su artículo 6.1 establece que los gobiernos deberán “…a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medias legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente…”
[3] El recorte en más de 209,000 hectáreas las áreas naturales protegidas Bahuaja Sonene, en el área correspondiente al Parque Nacional Tambopata Candamo para favorecer un lote de hidrocarburos, en Madre de Dios, es otra imposición que no debería pasar.
[4] Campodónico, Humberto; “Enfermedad Holandesa en el Perú”, en Diario La República del 05-10-2007.
[5] Esta abundancia se debe al creciente superávit en la balanza comercial, al aumento de las remesas de los migrantes y también al narcotráfico.
[6] Según datos estadísticos del BCRP, las exportaciones de minería e hidrocarburos representan el 69% del total de nuestras exportaciones.
[7] Campodónico, Humberto; “Rebaja arancelaria: gran victoria del neoliberalismo”, en Diario La República de 16-10-2007.
[8] Esta medida fue incluida en noviembre 2006 al momento de aprobar la Ley de Presupuesto 2007 en el congreso de la republica.
[9] El ejemplo emblemático que grafica esta situación es la municipalidad de San Marcos que de gestionar un presupuesto de 1 millones de soles hace 3 años, ahora dispone de 200 millones, y como tiene dificultades para gastar este dinero se lo descalifica.
[10] http://www.rpp.com.pe/portada/economia/82735_1.php?font=3
[11] Nos referimos por ejemplo, a los decretos de urgencia 014 y 015 referidos, el primero a la declaratoria en emergencia la ejecución de los proyectos de inversión reduciendo al mínimo las exigencias del sistema. Con el segundo dan marcha atrás en esta medida y declaran en reorganización el SNIP
[12] De acuerdo al ultimo informe de la Defensoría del Pueblo, de los 76 conflictos sociales identificados en todo el país, el 47% de ellos (osea 36 conflictos) son “enfrentamientos entre poblaciones y empresas que explotan recursos naturales”. Reporte 43, al 30 de septiembre 2007.
[13] Ley que modifica la distribución del Canon Minero
[14] Bebbington, A (2007); “Minería, movimientos sociales y respuestas campesinas. Una ecología política de transformaciones territoriales”, CEPES, IEP.
[15] Calculada como la suma del porcentaje de población con al menos un NBI (Necesidades Básicas Insatisfechas) y al menos dos NBI.

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